Sygn. akt III SA/Lu 302/13

Wyrok Sądu Administracyjnego

z dnia 19 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w następującym składzie sędziowskim: Grzegorz Wałejko, Jacek Czaja /sprawozdawca/, Jerzy Drwal /przewodniczący

Sentencja:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi K. D.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.

Uzasadnienie:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu do spożycia na miejscu sprzedaży.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, K.D. wniosła do Urzędu Miasta w dniu [...] października 2011 r., załączając umowę najmu lokalu użytkowego w piwnicach budynku przy Placu E. [...], zawartą w dniu [...] stycznia 2011 r. oraz pismo z dnia [...] września 2011 r. likwidatora Spółdzielni [...], właściciela wynajętego lokalu wskazujące, że jest on administratorem budynku.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta , wystąpił o przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu niespełnienia wymogu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.).

Kolegium ustaliło, że w aktach znajduje się uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. właścicieli lokali w sprawie założenia wspólnoty mieszkaniowej pod nazwą "Wspólnota Mieszkaniowa , PI. [...]" podjęta przez 12 właścicieli, a także pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. zastępcy Prezesa Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej skierowane do Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta z informacją, że przedsiębiorca planujący otwarcie lokalu nie wystąpił do wspólnoty o zgodę na sprzedaż alkoholu. Zatem w dniu składania przez Karolinę Dobosz wniosku o wydanie w/w zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, działała wspólnota mieszkaniowa, posiadająca powołany zarząd, czego dowodem jest uchwała nr [...] o wyborze zarządu, uchwała nr [...] o udzieleniu pełnomocnictw członkom zarządu wspólnoty, uchwała wspólnoty mieszkaniowej z [...] czerwca 2011 r. o odwołaniu Prezesa Zarządu i powierzeniu zarządzania wspólnotą Zastępcy Prezesa. Tym samym w ocenie Kolegium, w myśl art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy wyłącznie wspólnota była podmiotem uprawnionym do ewentualnego udzielenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym należącym do jednego z członków wspólnoty.

Organ podkreślił, że zgoda jest warunkiem wstępnym, jaki spełnić musi wnioskujący o wydanie zezwolenia, a sam wymóg udzielenia zgody jest obligatoryjny. Ten, ani inne przepisy przywołanej ustawy, nie przewidują możliwości dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zgody innego podmiotu. W ocenie Kolegium zgoda na sprzedaż alkoholu w budynku przy Placu [...] winna być wyrażona w uchwale podjętej przez właścicieli - Wspólnotę Mieszkaniową. Dołączenie zgody likwidatora Spółdzielni [...] przy wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż, właściciela jednego z lokali lokalu, nie mogło skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Również dołączone przez pełnomocnika "głosy zebrane metodą indywidualnego zbierania" z dnia [...] września 2011 r., na które powołuje się K.D. w odwołaniu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium z zaznaczyło, że osoby, które w oświadczeniach z dnia [...] września 2011 r. wyrażały zgodę na sprzedaż alkoholu miały świadomość istnienia wspólnoty mieszkaniowej i jej organów, ponieważ brały udział w podejmowaniu wyżej powołanych uchwał.

W ocenie organu odwoławczego decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W skardze K.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]listopada 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze .

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w niniejszej sprawie zostało złożone pismo zawierające zgodę na sprzedaż napojów alkoholowym w budynku przy PI. [...] wyrażoną przez administratora budynku Z.K. Sprzedaż alkoholu w budynku według twierdzeń administratora odbywała się od 2000 r., kiedy to zezwolenie na prowadzenia takiej działalności również wystawiał administrator. Zatem w ocenie skarżącej skoro wyrażona była zgoda administratora budynku, który jest jednym z podmiotów uprawnionych do dokonania tej czynności w myśl art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy i ta zgoda została załączona do wniosku, to organ wydając zezwolenie z pewnością nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło postępowania dowodowego w przedmiocie przedstawionych głosów członków Wspólnoty Mieszkaniowej PI. [...] zebranych metodą indywidualnego zbierania głosów, dotyczących udzielenia zgody na sprzedaż alkoholu przez skarżącą K.D. Kolegium uznało bez przeprowadzenia wskazanego postępowania, że dowód w postaci głosów członków Wspólnoty Mieszkaniowej PI. [...] zebranych metodą indywidualnego zbierania głosów, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy tymczasem dowody te wskazują, że na głosowaniu mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy Placu [...], metodą indywidualnego zbierania głosów, została przegłosowana uchwała wyrażająca zgodę mieszkańców na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowanym przez skarżącą K.D. Treść głosów z dnia [...] września 2011 r. członków Wspólnoty posiadających większość pozostaje w sprzeczności z treścią pisma Zastępcy Prezesa Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. i w tej sytuacji zdaniem skarżącej należało przeprowadzić postępowanie dowodowe celem weryfikacji dowodów przeciwnych. Powyższe świadczy, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. zezwalającą na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu do spożycia na miejscu sprzedaży, nie narusza prawa.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że zezwolenie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, a mianowicie - zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje jego nieważnością.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji SKO, sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które wymagałaby wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławczego uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. naruszała prawo i to w sposób rażący, a więc istniała przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, aczkolwiek pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi i zauważyć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) - do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto wnioskodawca winien przedłożyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych - art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca tytułem prawnym do lokalu dysponowała, co wykazała stosownym dokumentem - umową najmu lokalu z dnia [...] stycznia 2011 r., zawartą pomiędzy Z.K. (likwidatorem Spółdzielni [...] ), a K.D. Z treści umowy wynika, że jej przedmiotem był lokal użytkowy o powierzchni 150 m2, znajdujący się w piwnicach budynku położonego w miejscowości , przy pl. [...]. Zauważyć jednak należy, że ów lokal (usytuowany w nim punkt sprzedaży napojów alkoholowych) znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, co jest okolicznością istotną w sprawie. Do wniosku dołączono pismo z dnia [...] września 2011 r. likwidatora Spółdzielni [...], że jest on administratorem budynku na podstawie zapisów w poszczególnych aktach notarialnych sporządzonych z nabywcami lokali w wyżej wymienionym budynku. Z tej samej daty pochodzi pismo zawierające zgodę likwidatora Spółdzielni [...] na sprzedaż napojów alkoholowych.

Jest jednak bezsporne, że w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wnioskodawczyni nie dysponowała pisemną zgodą uprawnionego podmiotu do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji było określenie skutków prawnych braku zgody, a zwłaszcza ustalenie czy wydane w takiej sytuacji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są obarczone kwalifikowaną wadą prawną.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że jak słusznie podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. II GSK 1060/08, przywołany powyżej przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - wskazuje w sposób wyraźny podmioty uprawnione do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli punkt sprzedaży ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] maja 2010 r. "Wspólnota Mieszkaniowa Pl. [...]" podjęła uchwałę nr [...] o wyborze zarządu wspólnoty mieszkaniowej. O istnieniu tej Wspólnoty bezsprzecznie wiedział organ jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co jest bezspornie i wynika z akt sprawy (k. 15 akt sprawy). Tymczasem w dacie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a więc w dniu [...] listopada 2011 r., organ nie dysponował pisemną zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, o której mowa w art. z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a pomimo tego stosownego zezwolenia udzielił.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym czynność prawna w zakresie prawa publicznego jaką niewątpliwie jest pisemna zgoda realizująca funkcję ochronną z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi względem wszystkich współwłaścicieli budynku nie może być uznana jako czynność zwykłego zarządu nie wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli, chociażby z uwagi na ujemne konsekwencje wynikające ze sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 854/10). Zatem w ocenie sądu, niezależnie od tego czy w sprawie skutecznie działa zarządca (likwidator Spółdzielni [...]), zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej Pl. [...] była wymagana.

Jakkolwiek bowiem w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak jest dookreślenia pojęcia zarządcy, to w świetle regulacji zawartej ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000, Nr 80, poz. 903 ze zm.) pojęcie to jest jasne i nie wymaga dalszego rozwinięcia. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali - właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością rzeczą wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Niezależnie jednak od tego, czy w sprawie miało miejsce skuteczne powołanie zarządcy, to zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy do podjęcia przez zarząd (zarządcę) czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, potrzebna była uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażająca zgodę na dokonanie takiej czynności.

Mając więc na uwadze, że czynność prawna w zakresie wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jako czynnością przekraczającą zwykły zarząd, to stwierdzić należy, że likwidator Spółdzielni [...] mógł jej wyrazić jedynie mając umocowanie w tym zakresie Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zatem prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławczego uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. rażąco naruszała prawo. Oczywistość naruszenia prawa wynika z charakteru naruszonego przepisu oraz pominięcia udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu pomimo stosownego zawiadomienia (k. 15). Przepis ten jednoznacznie określa zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody. Ponadto, jak wskazano powyżej, pełni funkcję ochronną, co wiąże się rodzajem prowadzonej działalności jakim jest sprzedaż napojów alkoholowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.